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海外工程承包如何升級(jí)國際PPP模式

隨著中國“走出去”戰(zhàn)略的進(jìn)一步推廣與深化，中國的海外工程承包業(yè)務(wù)品種已經(jīng)從單純的FIDIC紅皮書下的DBB、EPC(甚至EPC+Financing)模式發(fā)展到了EPC + Financing +Investment，BOT和PPP模式。這十幾年來，國家支持中國承包商“走出去”的成本比較高，基本是以國有金融資本提供融資為基礎(chǔ)的EPC + Financing模式。盡管這種模式極大地帶動(dòng)了工程承包規(guī)模和國內(nèi)制造業(yè)的出口，但承包商僅關(guān)注EPC項(xiàng)目完工交接，項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將由中國政府承擔(dān)。如何既能降低我國國有金融資本風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)降低東道國主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)，又保持中國海外工程承包持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，將中國承包商的利潤鏈延長，是當(dāng)下需要思考和探討的課題。

考慮到中國未來戰(zhàn)略以及在國際角色，并結(jié)合到中國國有金融債權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、東道國外債風(fēng)險(xiǎn)與中國大型企業(yè)未來在國際工程承包及投融資領(lǐng)域的長遠(yuǎn)發(fā)展，筆者認(rèn)為，中國工程承包企業(yè)應(yīng)該逐漸放棄傳統(tǒng)的工程承包思維模式，結(jié)合中國的“走出去”戰(zhàn)略和項(xiàng)目投融資優(yōu)勢，將政府與社會(huì)資本合作供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的PPP項(xiàng)目模式作為主要發(fā)展方向。

本文以海外工程承包如何升級(jí)為PPP模式為切入點(diǎn)，首先分析了主要參與者參與PPP模式的利益點(diǎn);其次從法律風(fēng)險(xiǎn)控制角度分析了如何減少PPP模式風(fēng)險(xiǎn);最后分析了我國出口信貸結(jié)合PPP模式的操作方式。

一、PPP的定義及現(xiàn)狀
 (一)傳統(tǒng)定義
PPP(Private Public Partnership)一般指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。一般適用于需求較穩(wěn)定、長期合同關(guān)系較清楚的項(xiàng)目。

(二)PPP項(xiàng)目基本模型

狹義上的PPP項(xiàng)目是指政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式。

以上兩張圖片是兩種國際上PPP模式，結(jié)構(gòu)相似，但有兩點(diǎn)區(qū)別：

1. PPP項(xiàng)目公司股東不同：在第一張圖片里，與外國投資者(我國承包商)共同設(shè)立項(xiàng)目公司(以下簡稱SPV)的是東道國政府或政府指定的公司;由東道國政府授予特許權(quán)，這種股權(quán)結(jié)構(gòu)比較普遍，也比較典型。但在第二張圖片里，與外國投資者(我國承包商)共同設(shè)立SPV的可能是政府公司，也可能是任何私營公司，也由東道國政府授予特許權(quán)。

2.政府補(bǔ)貼不同：在第一張圖片里，東道國政府對(duì)PPP項(xiàng)目沒有財(cái)政補(bǔ)貼。由于東道國政府或政府指定的公司為PPP項(xiàng)目股東之一，直接參與了PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、采購、調(diào)試、管理、維護(hù)與運(yùn)營，所以一般不再有更多的監(jiān)督和監(jiān)管。但在第二張圖片里，由于東道國政府或政府指定的公司不是SPV的股東，而且政府對(duì)SPV給予一定數(shù)額的財(cái)政補(bǔ)貼，不參與到PPP項(xiàng)目的事務(wù)，但會(huì)加大對(duì)PPP項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，特別是對(duì)PPP項(xiàng)目公司運(yùn)營后的財(cái)務(wù)監(jiān)督、價(jià)格監(jiān)督、甚至利潤監(jiān)督。

以上兩種PPP項(xiàng)目基本類型沒有優(yōu)劣之分，只是東道國政府需按照本國實(shí)際情況確定何種模型比較符合自身需要。

(三)PPP與BOT的區(qū)別

盡管PPP項(xiàng)目和BOT項(xiàng)目都從政府獲得特許權(quán)，但從實(shí)踐和法律角度看PPP項(xiàng)目和BOT項(xiàng)目還是存在較大差異。

首先，從項(xiàng)目運(yùn)營的目的和導(dǎo)向看，PPP定位于“公私合營”的方向，政府以公共利益為導(dǎo)向、以獲取高質(zhì)量的服務(wù)和產(chǎn)品為目的，參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和管理較多;而BOT側(cè)重于投資人掌控項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和管理，以項(xiàng)目的盈利為導(dǎo)向，并在特許期限過后政府接受項(xiàng)目所有權(quán)，以繼續(xù)運(yùn)營為目的。

其次，從項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)看，政府一般在SPV中有直接的股東權(quán)益，以政府或者政府指定的公司入股項(xiàng)目公司;或者，政府在PPP項(xiàng)目中沒有直接的權(quán)益，而是采取給予項(xiàng)目資金補(bǔ)貼的形式存在，但深度參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和管理，控制項(xiàng)目的利潤以最大功能地實(shí)現(xiàn)公共利益，并進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。而BOT的SPV中通常沒有政府的權(quán)益，而是由發(fā)起人組成，即Private Company。兩者的區(qū)別如下圖：

(四)從我國承包商海外承包工程情況看PPP的現(xiàn)狀

我國承包商在承建國際工程項(xiàng)目方面有較長的歷史，最早以援外的形式“走出去”;在2006年以前，我國的承包商多以設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建設(shè)(DBB)模式為主，此后迅速升級(jí)為設(shè)計(jì)-采購-施工(EPC)模式，且逐漸普及。隨著國家金融資本的支持，EPC+協(xié)助融資模式逐漸成為主流;特別是在2009年以后，隨著中國工程企業(yè)經(jīng)驗(yàn)和管理標(biāo)準(zhǔn)的提升，以EPC+協(xié)助融資+承包商入股、BOT和PPP為基本項(xiàng)目類型的投融資項(xiàng)目逐漸增加，并呈現(xiàn)了從東南亞區(qū)域向非洲、中南美洲區(qū)域擴(kuò)展的趨勢。

盡管我國工程企業(yè)在過去十幾年里取得了諸多成績，但以國家金融資本提供主權(quán)貸款結(jié)合EPC方式續(xù)做海外工程的模式未來將存在多種限制，包括但不限于：我國出口信貸機(jī)構(gòu)承擔(dān)著西方各種不公指責(zé)，承擔(dān)著國有金融資本的安全壓力;東道國主權(quán)貸款帶來日益沉重的外債壓力，既形成擴(kuò)大主權(quán)借貸的瓶頸，又危害現(xiàn)有債權(quán)的安全;EPC承包商難以真正成為項(xiàng)目的利益相關(guān)體，精力集中在項(xiàng)目移交之前，沒有深度開發(fā)并真正融入東道國市場的壓力和動(dòng)力。

二、如何結(jié)合相關(guān)主體利益推廣國際PPP模式

(一)PPP與東道國政府利益的結(jié)合

PPP模式將吸引一定的社會(huì)資本參與，在減少政府財(cái)政壓力、降低主權(quán)貸款帶來的外債風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上促進(jìn)東道國公共產(chǎn)品和服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)、降低產(chǎn)品和服務(wù)成本、增加公共福利的目的。不但如此，由于東道國政府在項(xiàng)目建造階段不提供資助，成本超支、延誤等風(fēng)險(xiǎn)均由私營資本承擔(dān)，PPP模式便于東道國政府進(jìn)行總體成本核算和減少建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

在PPP項(xiàng)目中東道國政府不僅發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)，而且多以SPV的股東身份參與其中，對(duì)于PPP項(xiàng)目的關(guān)注度高于一般其他項(xiàng)目。為實(shí)現(xiàn)前述利益結(jié)合，東道國對(duì)PPP項(xiàng)目的主要關(guān)注點(diǎn)包括但不限于：

在東道國投資法方面，關(guān)注如何在吸引外資和外資準(zhǔn)入限制中尋求合理的平衡;在東道國財(cái)稅法方面，關(guān)注出臺(tái)何種東道國能夠承受的機(jī)制以鼓勵(lì)私有資本參與東道國建設(shè);在東道國項(xiàng)目監(jiān)管方面，關(guān)注如何確定清晰的監(jiān)管邊界、提高自身監(jiān)管效率;在與私人投資者的合同關(guān)系方面，關(guān)注如何提高項(xiàng)目建設(shè)和未來營運(yùn)的效率與性價(jià)比，如何吸引東道國尚未掌握的技術(shù)、革新與Know-How，如何與私人投資者明確有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。東道國還應(yīng)主動(dòng)關(guān)注并做好PPP相關(guān)的財(cái)稅補(bǔ)貼工作。

(二)PPP與我國政府利益的結(jié)合

我國國內(nèi)名義上的PPP歷史可以溯及到1995年國家計(jì)委批準(zhǔn)的試點(diǎn)。在政府投資沖動(dòng)和缺乏法規(guī)監(jiān)管的環(huán)境下，近年來國內(nèi)的PPP模式多演變?yōu)锽T模式，即政府融資平臺(tái)為基層政府高杠桿融資以回購項(xiàng)目;該模式帶來巨大的地方債風(fēng)險(xiǎn)，難以稱為真正的公私合營。在十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)建設(shè)投資和營運(yùn)”的改革方向后，財(cái)政部和發(fā)改委發(fā)力引導(dǎo)用真正的PPP模式進(jìn)行國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但與國內(nèi)PPP的火熱狀況相比，雖經(jīng)商務(wù)部、對(duì)外承包商會(huì)多年宣傳推廣，我國參與的境外PPP項(xiàng)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于期望。

實(shí)際上國際PPP模式符合我國政府“走出去”政策的發(fā)展方向。首先，從引入私人資本參與、有效減少東道國外債角度看，PPP將增加?xùn)|道國的債務(wù)可持續(xù)性，升級(jí)我國走出去資金的當(dāng)?shù)匦в?。其次，我國政府?duì)外軟貸款已經(jīng)發(fā)展到一定規(guī)模和階段，發(fā)揮PPP模式的杠桿效應(yīng)將進(jìn)一步擴(kuò)大我國輸出資金的政治經(jīng)濟(jì)影響力，同時(shí)帶動(dòng)我國國內(nèi)商業(yè)資本、民營資本通過參與PPP模式的不同資本需求實(shí)現(xiàn)出海，達(dá)到對(duì)外投資的多元化。再次，PPP模式使我國離岸EPC承包走人的模式轉(zhuǎn)向在岸長期運(yùn)營發(fā)展，又引入了當(dāng)?shù)刭Y本參與，這種做法將有效反擊西方對(duì)我國海外工程和資源模式的不實(shí)指責(zé)。

針對(duì)國內(nèi)PPP火熱、走出去PPP叫賣不叫座的現(xiàn)實(shí)，相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)提供海外PPP模式的專項(xiàng)法律法規(guī)優(yōu)惠政策、支持性的財(cái)稅政策和資金安排。

(三)PPP與項(xiàng)目發(fā)起人利益的結(jié)合

東道國政府或政府指定的機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目承包商及其上下游關(guān)聯(lián)企業(yè)、多種類型私人股權(quán)投資資本均可能成為SPV發(fā)起人。

對(duì)于不包括東道國政府的PPP項(xiàng)目發(fā)起人而言，東道國政府推出的PPP項(xiàng)目是否具有吸引力取決于以下因素，包括但不限于：項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)安排、項(xiàng)目自身盈利能力、項(xiàng)目性能與生產(chǎn)能力、產(chǎn)品或服務(wù)在東道國定價(jià)問題、融資成本、項(xiàng)目建設(shè)完工時(shí)間及政局的穩(wěn)定性等因素。我國承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)、背后通過賣方信貸提供資金支持的我國銀行，以及專業(yè)股權(quán)投資部門共同構(gòu)成了PPP下私營部分的發(fā)起人。私營部分發(fā)起人關(guān)心的是如何以合理的風(fēng)險(xiǎn)分配方式與東道國公共部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，通過PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的業(yè)績?nèi)绾潍@得后續(xù)回報(bào)收回投資成本。私營部門發(fā)起人應(yīng)當(dāng)根據(jù)前述兩個(gè)核心問題，合理設(shè)計(jì)PPP結(jié)構(gòu)，進(jìn)行行業(yè)診斷。

(四)PPP與我國金融機(jī)構(gòu)利益的結(jié)合

首先，PPP模式在降低東道國主權(quán)債務(wù)壓力、降低債權(quán)人風(fēng)險(xiǎn)方面符合國有銀行利益，同時(shí)該模式引入了社會(huì)資本作為貸款銀行和東道國政府之間的緩沖帶。其次，PPP模式增加了國有金融資本支持東道國項(xiàng)目的參與方式，該模式將引導(dǎo)我國金融資本按風(fēng)險(xiǎn)偏好、金融機(jī)構(gòu)服務(wù)特長分層為主權(quán)貸款、公司融資、股權(quán)投資、投資保險(xiǎn)等多種形式。比如，同一金融機(jī)構(gòu)的不同部門提供不同融資工具，在PPP項(xiàng)目中通過不同身份獲得的信息可以共享，更全面掌握項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)信息，出現(xiàn)意外情況可以內(nèi)部協(xié)調(diào)處理機(jī)制。

以下幾點(diǎn)是金融機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目是否具有融資性時(shí)重點(diǎn)考慮的因素：項(xiàng)目盈利能力、項(xiàng)目政治風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目融資擔(dān)保方式、項(xiàng)目承包商及項(xiàng)目運(yùn)營商能力等。

目前尚有諸多因素影響國有金融機(jī)構(gòu)參與海外PPP融資。首先是對(duì)資金成本的依賴：國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)習(xí)慣于高凈息差的貸款環(huán)境、國內(nèi)項(xiàng)目對(duì)融資需求大，因此沒有動(dòng)力與境外利率較低的資本進(jìn)行國際PPP融資競爭。其次是對(duì)傳統(tǒng)主權(quán)擔(dān)保方式的依賴：在國有金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)有融資風(fēng)險(xiǎn)控制力下，難以尋找境外PPP的有效擔(dān)保方式，而強(qiáng)求東道國提供全程無縫的主權(quán)擔(dān)保并非PPP模式本意;僅依賴當(dāng)?shù)睾贤瑱?quán)益轉(zhuǎn)讓、不動(dòng)產(chǎn)抵押等方式，既實(shí)現(xiàn)困難、又難以足額覆蓋整個(gè)貸款。再次是國際法律環(huán)境適應(yīng)力不強(qiáng)：東道國法律環(huán)境復(fù)雜多變，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的法律盡職調(diào)查提出了全新的要求。第四是習(xí)慣了只與本國承包商打交道：缺少與多變靈活的PPP私人投資者的溝通、合作、糾紛處理經(jīng)驗(yàn)。

因此，國有金融機(jī)構(gòu)參與PPP將是倒逼自身國際化的有效途徑。

(五)PPP與我國承包商利益的結(jié)合

我國承包商目前海外承包的方式為利用我國金融機(jī)構(gòu)向東道國提供的主權(quán)貸款優(yōu)勢進(jìn)行投標(biāo)、議標(biāo)或競爭性談判，完成EPC承建后交付東道國。未來東道國的還款風(fēng)險(xiǎn)由我國國有金融資本承擔(dān)。從承包商長遠(yuǎn)利益講，此承包模式的利益鏈過短、融入當(dāng)?shù)氐牧Χ炔粔颉?

可以理解我國承包企業(yè)對(duì)非洲、南美、中亞等第三世界國家投資營運(yùn)的動(dòng)力和信心不足。其中有市場環(huán)境惡劣、風(fēng)險(xiǎn)管理難度大、投資大、回報(bào)周期長、合同機(jī)制復(fù)雜、當(dāng)?shù)睾弦?guī)風(fēng)險(xiǎn)大、與當(dāng)?shù)貥I(yè)主社區(qū)溝通難度大等外部困難，也有現(xiàn)行國企考核機(jī)制不配套的內(nèi)部因素。某種程度上甚至是主權(quán)貸款+EPC的國有金融資本“慣”出的缺少壓力和動(dòng)力的承包企業(yè)毛病。

我國政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)考慮如何引導(dǎo)承包商逐步介入并樂于接受PPP模式，即引導(dǎo)承包商或其關(guān)聯(lián)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目股權(quán)投資、進(jìn)而參與項(xiàng)目的長期運(yùn)營。近年興起的SOT(Subsidize in Building, Operate and Transfer)方式值得我國官方向承包商推廣。即將PPP項(xiàng)目細(xì)分為公益性部分和營利性部分：公益性部分由東道國政府申請我國優(yōu)惠性貸款或出口買方信貸資金進(jìn)行;營利性部分由我國銀行通過公司融資支持我國承包商(或其關(guān)聯(lián)企業(yè))與東道國政府(或指定機(jī)構(gòu))成立SOT項(xiàng)目公司進(jìn)行。在項(xiàng)目完成后，鑒于公益部分與營利部分的不可分性，由東道國政府將公益部分租賃給SOT項(xiàng)目公司經(jīng)營，并授予項(xiàng)目公司一定年限的特許經(jīng)營權(quán)。東道國政府通過從SOT項(xiàng)目公司收取租金和特許經(jīng)營費(fèi)償還主權(quán)貸款，私人部門通過整體運(yùn)營項(xiàng)目收回投資。

整體講，PPP模式相比現(xiàn)行EPC承包模式對(duì)我國金融資本、東道國政府、我國承包商三方均為有利。東道國政府和我國金融資本相對(duì)利多，同時(shí)將我國承包商推向了壓力的前臺(tái);對(duì)我國承包商來說，更多的挑戰(zhàn)與延長的利益鏈共存。畢竟在優(yōu)惠性國有金融資本支持多年后，我國承包商逐漸成長壯大，應(yīng)當(dāng)具有支持我國“走出去”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和協(xié)助東道國突破債務(wù)瓶頸的反作用力了。

三、PPP的法律風(fēng)險(xiǎn)控制

我國承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)如果投資參與東道國的PPP項(xiàng)目，需要充分關(guān)注以下法律風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)。

(一)東道國的法律風(fēng)險(xiǎn)控制

在所有PPP項(xiàng)目中，東道國中央政府及地方政府的法律、法則、法令、規(guī)則對(duì)項(xiàng)目都起著關(guān)鍵性的規(guī)范作用。需要私營部門和金融機(jī)構(gòu)關(guān)注的法律要點(diǎn)包括但不限于：東道國內(nèi)采購的法規(guī)約束、第三方質(zhì)疑的法律依據(jù)、官方機(jī)構(gòu)越權(quán)行為、東道國公司法、有關(guān)外資投資限制和當(dāng)?shù)爻煞忠蟮耐顿Y法律、證照與許可法規(guī)及政策、物權(quán)法和擔(dān)保法、有關(guān)政府支持和承諾的法規(guī)及政策、主權(quán)豁免法律規(guī)定、執(zhí)行擔(dān)保與破產(chǎn)法律規(guī)定、貨幣及外匯法律規(guī)定、勞動(dòng)法、稅收法律、環(huán)保法、適用法律選擇以及爭議解決方面。

(二)利用相關(guān)雙邊或多邊法律文件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制

1.雙邊投資保護(hù)協(xié)定

雙邊投資協(xié)定(BIT)不僅可以有效保護(hù)跨境投資者權(quán)益，同時(shí)也為東道國創(chuàng)設(shè)了良好的投資環(huán)境，以承諾保護(hù)投資的形式吸引外資的投入。約定必須信守已成為各國普遍接受的國際法原則，因而雙邊投資協(xié)定在國際上對(duì)締約國具有強(qiáng)有力的法律拘束力。若當(dāng)事國一方不遵守條約義務(wù)，就會(huì)產(chǎn)生國家責(zé)任。所以，雙邊投資協(xié)定已為許多國家廣泛采用，成為保護(hù)投資的最為重要的國際法制度。我國亦不例外。

2. 多邊機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)減少機(jī)制

在保護(hù)PPP國際投資方面，IBRD、IDA、MIGA和ICSID等多邊機(jī)構(gòu)發(fā)揮著無可替代的高效作用。

(三)合同管理

發(fā)起人應(yīng)當(dāng)有專業(yè)合同管理團(tuán)隊(duì)，處理合資、服務(wù)、管理、委托經(jīng)營或租賃、特許權(quán)、信貸、擔(dān)保等合同的管理問題。合同有效性、合同權(quán)益轉(zhuǎn)讓擔(dān)保的有效性之外，發(fā)起人的合同管理能力、與東道國機(jī)構(gòu)的合同協(xié)調(diào)能力都應(yīng)成為貸款銀行盡職調(diào)查的內(nèi)容。

(四)融資擔(dān)保方式

常見的國際PPP擔(dān)保方式包括：完工擔(dān)保、東道國財(cái)稅優(yōu)惠的承諾函/寬慰函、產(chǎn)品或服務(wù)銷售權(quán)益轉(zhuǎn)讓、不動(dòng)產(chǎn)抵押、SPV股權(quán)質(zhì)押、特許經(jīng)營權(quán)抵押等。擔(dān)保方式的法律適用、有效性、實(shí)現(xiàn)方式、實(shí)際效用都是需要發(fā)起人和貸款銀行進(jìn)行詳盡的盡職調(diào)查。

(五)運(yùn)營中對(duì)價(jià)格的監(jiān)管

PPP項(xiàng)目成果運(yùn)營的核心是提供的產(chǎn)品及服務(wù)的合理價(jià)格，這是東道國、私營部分、融資機(jī)構(gòu)共同關(guān)注的。東道國的價(jià)格主管機(jī)構(gòu)將決定價(jià)格是否能在東道國提供福利、私營部分獲得收益、融資機(jī)構(gòu)保證貸款安全的價(jià)值選擇中達(dá)到平衡。因此私營部分的營運(yùn)人需要從合同條款、東道國價(jià)格監(jiān)管法律機(jī)制等角度提前著手規(guī)避相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。

(六)我國出口信貸的法律規(guī)制與東道國PPP招投標(biāo)機(jī)制的協(xié)調(diào)

東道國通過本國法律規(guī)定的招投標(biāo)程序遴選PPP私營合作機(jī)構(gòu)，招標(biāo)文件對(duì)我國企業(yè)的參與方式、行動(dòng)時(shí)點(diǎn)、資金確定性都提出了相關(guān)要求。PPP模式如果意圖使用我國出口買方信貸、兩優(yōu)貸款，將面臨我國相關(guān)法律機(jī)制的規(guī)制，如數(shù)額以上出口信貸的國務(wù)院部際協(xié)調(diào)機(jī)制、優(yōu)惠貸款下的招投標(biāo)機(jī)制等。實(shí)務(wù)中如何協(xié)調(diào)、符合兩個(gè)法域的法律規(guī)制，值得關(guān)注。

四、PPP模式與出口買方信貸融資結(jié)合方式的探討

國有銀行向中國公司及其境外子公司提供出口賣方信貸敘做境外PPP項(xiàng)目案例眾多、模式成熟。因此本文主要探討的廣義的出口買方信貸(包括自營出口買方信貸、兩優(yōu)貸款)與境外PPP融資的結(jié)合方式。

出口買方信貸下的傳統(tǒng)模式存在與境外PPP結(jié)合的一定障礙。首先，如果采用SPV借款+東道國主權(quán)擔(dān)保的方式，將有違東道國PPP公私合營共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、擺脫公共財(cái)政擔(dān)保的初衷。其次，如果采取我國傳統(tǒng)的兩優(yōu)貸款直貸中資企業(yè)的方式，且不論需要配套制度的突破，中資企業(yè)的直接負(fù)債將更加降低其參與海外PPP的熱情。

國有金融資本提供的出口買方信貸似可以通過以下方式與PPP模式相結(jié)合。

(一)SOT模式

如前文所述，SOT模式下PPP項(xiàng)目被分為公益部分和營利部分。東道國利用主權(quán)貸款(出口買方信貸或兩優(yōu)貸款)完成公益部分建設(shè)，即經(jīng)濟(jì)效益較差但投資較大的配套工程。營利性部分由我國承包商(或其關(guān)聯(lián)企業(yè))與東道國政府(或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu))成立SOT項(xiàng)目公司進(jìn)行。在成立合資SOT項(xiàng)目公司過程中，我國銀行可以通過出口賣方信貸或公司融資方式支持我國承包商或其關(guān)聯(lián)公司，通過主權(quán)貸款形式支持東道國政府或其指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)。東道國政府通過租賃或特許經(jīng)營方式將公益部分交由SOT項(xiàng)目公司使用，同時(shí)從SOT項(xiàng)目公司收取租金和特許經(jīng)營費(fèi)以償還主權(quán)貸款，不足額部分通過財(cái)政預(yù)算償還。私人部門通過整體運(yùn)營項(xiàng)目收回投資。

從本質(zhì)上分析SOT方式，公益部分由東道國少量配套資金加大量我國主權(quán)貸款完成建設(shè);之后公益部分還款首先依賴營利部分(SOT項(xiàng)目公司)上繳的租金或特許經(jīng)營費(fèi)。因此如何準(zhǔn)確估算營利部分全部收入額、如何監(jiān)管和細(xì)分營利部分的收入的”cash waterfall”將成為SOT模式成敗的關(guān)鍵。私營參與者與東道國政府約定在現(xiàn)金流總量出現(xiàn)問題時(shí)的應(yīng)急分配機(jī)制尤為重要。

(二)EPC+協(xié)助融資+承包商入股模式

此模式下，東道國政府或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)與我國承包商或其關(guān)聯(lián)企業(yè)成立SPV合資公司。東道國政府主權(quán)貸款或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)在主權(quán)擔(dān)保下舉借買方信貸，之后東道國政府或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)按其在SPV中的股權(quán)比例，向SPV注資或股東貸款，即“協(xié)助融資(Financing)”部分。

我國承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)參與的私營部分由出口賣方信貸解決，按私營部分在SPV中的股權(quán)比例，向SPV注資或股東貸款，即“承包商入股(Equity)”部分。

承包商利用其在SPV合資公司的股東地位，以及未來進(jìn)一步融資中國金融支持的優(yōu)勢地位，獲得PPP項(xiàng)目的EPC承包資格，即“EPC”部分。

EPC + Financing + Equity模式，一方面是符合中國“走出去”政策、又可獲得工程承包權(quán)、還可以真正地延長承包商海外業(yè)務(wù)利潤鏈的一種投資模式;另一方面也可以視為以工程承包為切入點(diǎn)，結(jié)合出口信貸進(jìn)行了細(xì)化的PPP項(xiàng)目模式。

在EPC+協(xié)助融資+承包商入股模式推廣初期，為了給我國承包商適應(yīng)時(shí)間，建議我國承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)選擇成為SPV的少數(shù)股東，以小比例投資帶動(dòng)工程承包。在EPC + Financing +Equity的模式下，中國承包商既是投資者又是承包商，因此需要注意兩個(gè)方面：既要注意一個(gè)主體兩種角色下的利益沖突，又要注意如何在東道國SPV中保護(hù)自身股東權(quán)益。

五、結(jié)論

總體講，推廣海外PPP模式符合我國目前的“走出去”的戰(zhàn)略，有利于我國國有金融資本利用私營資本進(jìn)一步支持我國政治外交。有利于我國金融資本根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)偏好，分層支持海外PPP模式，實(shí)現(xiàn)同一金融機(jī)構(gòu)下不同性質(zhì)貸款品種共享項(xiàng)目信息、利益一體化。有利于推動(dòng)我國海外承包商真正融入東道國環(huán)境、提升國際化、延長海外項(xiàng)目利益鏈條，實(shí)現(xiàn)我國海外工程承包模式的升級(jí)換代。