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中國(guó)企業(yè)海外項(xiàng)目，如何應(yīng)對(duì)世行合規(guī)調(diào)查和制裁？

目前，中國(guó)已經(jīng)是受世行制裁企業(yè)數(shù)量最多的國(guó)家，受制裁的中國(guó)企業(yè)則主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。企業(yè)一旦遭受制裁，面臨后果和經(jīng)濟(jì)損失將極為嚴(yán)重。例如，某中國(guó)企業(yè)曾經(jīng)在已經(jīng)保質(zhì)保量完成了某海外建設(shè)項(xiàng)目90%的情況下，由于在項(xiàng)目進(jìn)行過程中被世界銀行下屬廉政局（INT）調(diào)查后發(fā)現(xiàn)了違規(guī)行為，該公司以及其6家關(guān)聯(lián)公司均受到世行制裁，不得不終止工程進(jìn)程，項(xiàng)目損失高達(dá)數(shù)億；并且在未來(lái)長(zhǎng)達(dá)8年的時(shí)間內(nèi)，無(wú)法參與任何世行資助項(xiàng)目。

針對(duì)上述情況，其中最大的問題來(lái)自于中國(guó)企業(yè)對(duì)這個(gè)領(lǐng)域的游戲規(guī)則認(rèn)知嚴(yán)重不足——而只要能夠積極應(yīng)對(duì)，在法務(wù)和合規(guī)制度方面，做好事前防范和事后應(yīng)對(duì)的工作，處罰和制裁的風(fēng)險(xiǎn)可以大幅降低。

如果你作為一家從事海外工程承包的企業(yè)，從事一帶一路或者其他的建設(shè)項(xiàng)目，而有一天收到一封來(lái)自世界銀行集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱“世行”）的審計(jì)函（audit letter），或者更為嚴(yán)重的質(zhì)詢函（show cause letter），那么不僅意味著企業(yè)所從事的涉及調(diào)查的海外項(xiàng)目面臨中止，也可能意味著你們企業(yè)集團(tuán)下屬的所有接受世界銀行以及其他多邊開發(fā)銀行的融資均面臨擱置或者取消。如果所涉及的違禁事實(shí)實(shí)錘，那么公司（包括其子公司和關(guān)聯(lián)公司）以及相關(guān)個(gè)人可能都將面臨世界銀行的制裁。相關(guān)的行賄以及欺詐等行為，亦有可能由世界銀行轉(zhuǎn)報(bào)企業(yè)所屬國(guó)家的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查和處理。這對(duì)于企業(yè)來(lái)說，意味著巨大的經(jīng)濟(jì)損失和商譽(yù)損害，以及潛在的刑事責(zé)任。

如何應(yīng)對(duì)這樣的世行調(diào)查函件，對(duì)于調(diào)查和處罰的結(jié)果，其實(shí)有著極為重要的影響。因?yàn)槭佬凶罱K的處罰、制裁結(jié)果各不相同，有一些因素可能會(huì)導(dǎo)致從嚴(yán)從重的處罰，相反的，也有一些因素可以有利于獲得從輕從寬的處理。而在調(diào)查和處理的流程上，究竟是通過“和解方式”解決，還是通過“裁決”方式解決，嚴(yán)重的程度也往往存在天壤之別。是否配合世行的調(diào)查？而配合了調(diào)查卻又發(fā)現(xiàn)了新的違規(guī)違禁行為該怎么辦？企業(yè)進(jìn)行“自檢”該如何收集證據(jù)，如何做調(diào)查筆錄，如何將調(diào)查流程向世行調(diào)查機(jī)構(gòu)報(bào)備？企業(yè)是否需要快速構(gòu)建合規(guī)體系，以獲得處罰和制裁上的從輕從寬處理？而什么樣的合規(guī)體系，才能獲得世行的認(rèn)可？為什么說不同階段，采取合規(guī)體系建設(shè)的早晚，也會(huì)對(duì)結(jié)果也有影響？為什么說有一些積極的應(yīng)對(duì)策略，能夠起到神奇的效果？ 

另外，針對(duì)世行的調(diào)查和制裁，很多人還對(duì)“合規(guī)”存在嚴(yán)重的誤區(qū)。例如，誤認(rèn)為不合規(guī)無(wú)非就是不要向當(dāng)?shù)氐墓賳T行賄，只要公司已經(jīng)有了反賄賂的合規(guī)體系，就可高枕無(wú)憂。但實(shí)際上，世行除了針對(duì)賄賂這些腐敗行為進(jìn)行調(diào)查和制裁，對(duì)于欺詐、虛假陳述等在招投標(biāo)過程中的行為，一樣會(huì)進(jìn)行調(diào)查和處罰。根據(jù)《世界銀行制裁2020年度報(bào)告》，高達(dá)86%的處罰案件涉及的是欺詐和誤導(dǎo)性陳述，而不是賄賂。而企業(yè)在招投標(biāo)的過程中，哪怕是不小心的描述錯(cuò)誤，仍然有可能觸發(fā)調(diào)查并導(dǎo)致極為嚴(yán)重的后果。

這些就是本文希望進(jìn)行探討的內(nèi)容。

世行調(diào)查與制裁的背景

世界銀行集團(tuán)是全球發(fā)展中國(guó)家資金與知識(shí)的最大來(lái)源之一，它包括五個(gè)共同致力于減少貧困、推動(dòng)共享繁榮和促進(jìn)可持續(xù)增長(zhǎng)與發(fā)展的機(jī)構(gòu)：國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行（IBRD)、國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）、國(guó)際金融公司（IFC）、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA）以及國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心（ICS）。根據(jù)《世界銀行2020年度報(bào)告》，2016至2020財(cái)年，每年世行支付的資金均超過600億美元，2020年財(cái)年的支付金額更高達(dá)770億美元；資助項(xiàng)目廣泛分布于教育、醫(yī)療、公共設(shè)施建設(shè)等關(guān)系到“國(guó)計(jì)民生”的重要領(lǐng)域。

2020財(cái)年全年，世行廉政局（INT）共收到2958起投訴，對(duì)429個(gè)案件進(jìn)行了初步調(diào)查，制裁了49 家公司和個(gè)人。除此之外，世行還承認(rèn)了其他多邊開發(fā)銀行的72 項(xiàng)交叉禁止，同時(shí)提出了符合其他多邊開發(fā)銀行交叉禁止標(biāo)準(zhǔn)的38 項(xiàng)禁止。[1]截止至2021年7月8日，根據(jù)世界銀行官方數(shù)據(jù)，已有142個(gè)中國(guó)（包括港澳臺(tái)地區(qū)）主體（包括企業(yè)和個(gè)人）被世界銀行列入除名制裁名單（List of Debarred Firms and Individuals）。根據(jù)世行《制裁和和解程序》第9.01(c)條，被宣布“除名制裁”的企業(yè)和個(gè)人將會(huì)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)（甚至永久）被取消投標(biāo)和參與世界銀行融資項(xiàng)目的資格。

對(duì)受到制裁的企業(yè)而言，世行的制裁不僅僅意味著經(jīng)濟(jì)損失和被迫失去世行資助項(xiàng)目的參與資格，更會(huì)受到全球市場(chǎng)的信用質(zhì)疑，喪失投資者的信任，進(jìn)而影響企業(yè)“全球化”的發(fā)展戰(zhàn)略。企業(yè)必須對(duì)此加以重視。

世行制裁典型案例展示

目前，中國(guó)已經(jīng)是受世行制裁企業(yè)數(shù)量最多的國(guó)家，受制裁的中國(guó)企業(yè)則主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。由于一大批中國(guó)優(yōu)秀基建企業(yè)因?yàn)楸皇佬兄撇?，其參與的“一帶一路”項(xiàng)目即使并非由世行援建，也會(huì)飽受質(zhì)疑，帶來(lái)蝴蝶效應(yīng)般的影響，導(dǎo)致其他中國(guó)企業(yè)遭遇全球信用危機(jī)。

一旦遭遇世行制裁，即便企業(yè)已經(jīng)開始項(xiàng)目，甚至已經(jīng)即將保質(zhì)保量地完成項(xiàng)目，也要立即退出，關(guān)聯(lián)企業(yè)也會(huì)受到波及，喪失參與世行項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。例如某中國(guó)企業(yè)曾經(jīng)在已經(jīng)保質(zhì)保量完成了項(xiàng)目90%的情況下，由于在項(xiàng)目進(jìn)行過程中經(jīng)世行廉政局（INT）調(diào)查后發(fā)現(xiàn)了違規(guī)行為，該公司以及其6家關(guān)聯(lián)公司均受到世行制裁，不得不終止工程進(jìn)程，項(xiàng)目損失高達(dá)數(shù)億；并且在未來(lái)長(zhǎng)達(dá)8年的時(shí)間內(nèi)，無(wú)法參與任何世行資助項(xiàng)目。

借由分析以下三個(gè)近期世行制裁案例，我們期望能夠幫助梳理世行制裁的原因與具體方式，為相關(guān)企業(yè)提供借鑒。

案例一：中國(guó)企業(yè)海外投標(biāo)太陽(yáng)能光伏項(xiàng)目，因披露不合規(guī)遭至世行制裁[4]

2021年3月8日，世行發(fā)布對(duì)施璐得亞洲有限公司的制裁，決定將該公司自決定發(fā)布日起，列入“除名清單”至少16個(gè)月。2018年3月，該企業(yè)于緬甸參與一次由世行資助的太陽(yáng)能光伏項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)，向世行隱瞞了其“雇傭中間人來(lái)幫助中標(biāo)”的事實(shí)，構(gòu)成欺詐行為。

根據(jù)世行制裁決定書內(nèi)容，在應(yīng)對(duì)世行的調(diào)查中企業(yè)曾辯稱，該“涉案中間人”并非公司的員工或代理人（agent），而是獨(dú)立的中間人，無(wú)需向世行披露。但制裁委員會(huì)并未承認(rèn)上述辯解中的縮小解釋。委員會(huì)認(rèn)為：“世行投標(biāo)文件中的披露要求涵蓋了任何向代理人（agent）或者任何其他一方（any other party）所支付的傭金（commissions）或者費(fèi)用（fees），因此，這一披露要求強(qiáng)調(diào)的是該傭金是否已經(jīng)支付或者支付即將完成（whether a commission was paid or was to be paid at all），而不是支付給誰(shuí)（not to whom it was paid）?！碑?dāng)INT介入調(diào)查時(shí)，被調(diào)查企業(yè)實(shí)際已經(jīng)向“涉案中間人”完成支付，這一事實(shí)屬于世行所要求的應(yīng)當(dāng)披露的范圍。公司隱瞞這一事實(shí)的行為成立欺詐，理應(yīng)接受制裁。

從以上案例不難看出，實(shí)踐中不少企業(yè)對(duì)于世行的規(guī)則并不完全了解，而是想當(dāng)然地從自己的角度加以解讀。這樣的想法是比較危險(xiǎn)的，可能會(huì)給世行留下“強(qiáng)詞奪理”的第一印象，并且導(dǎo)致調(diào)查機(jī)關(guān)忽視對(duì)企業(yè)有利的證據(jù)，甚至有可能成立加重情節(jié)。所以，一旦企業(yè)遭遇調(diào)查，應(yīng)盡早盡快尋求專業(yè)的咨詢建議，積極地、及時(shí)地應(yīng)對(duì)，在法律專家的協(xié)助下，進(jìn)行全面的自查，搜集整理有力證據(jù)，主動(dòng)協(xié)商。

案例二：越南企業(yè)在城市基建類項(xiàng)目中行賄被世行制裁[5]

2021年1月5日，世行發(fā)布了對(duì)越南VN1 Industrial Group JSC公司的制裁決定：自決定發(fā)布之日起，將其列入世行 “除名清單”至少四年。根據(jù)調(diào)查，該企業(yè)在兩年間，向包括項(xiàng)目管理機(jī)關(guān)、相關(guān)顧問等在內(nèi)的越南官方機(jī)構(gòu)行賄，涉案金額達(dá)46222美元，違規(guī)行為涉及至少6個(gè)世行融資合同及子合同的施行。

前述兩個(gè)被制裁企業(yè)均被世行列入“除名清單”，一旦被列入清單，相關(guān)企業(yè)和/或個(gè)人可能會(huì)面臨如下“困境”：

禁止中標(biāo)任何世行融資項(xiàng)目或從中獲取經(jīng)濟(jì)利益；

禁止被其他世行資助項(xiàng)目的項(xiàng)目參與方指定為分包商，咨詢顧問，承包商和供應(yīng)商或服務(wù)提供商；

禁止獲得任何世行的貸款或者參與世行資助的項(xiàng)目。

如果要向世行申請(qǐng)解禁，被制裁企業(yè)必須向世行合規(guī)官證明其采取了適當(dāng)?shù)呐e措來(lái)彌補(bǔ)錯(cuò)誤行為，并且有效建立并實(shí)施了符合世行合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)方案。

案例三：中國(guó)某國(guó)有公司子公司借母公司名義實(shí)施欺詐行為，母公司監(jiān)管不力而被列入 “附條件不除名制裁名單”

2020年10月28日，世行發(fā)布了對(duì)中國(guó)CC公司 (以下簡(jiǎn)稱“CC公司”)及其子公司中國(guó)CE公司（以下簡(jiǎn)稱“CE公司”）的制裁決定，決定對(duì)CC公司施以自決定發(fā)布之日起18個(gè)月的“附條件不除名”制裁。世行認(rèn)定，CE公司在贊比亞的電力工程項(xiàng)目中，提供了冠以母公司名稱的資質(zhì)證明文件，以滿足投標(biāo)要求，應(yīng)被認(rèn)定為欺詐行為。而被調(diào)查企業(yè)CC公司作為CE公司的母公司，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)子公司的違規(guī)行為，存在失職情況，未盡到相應(yīng)監(jiān)管義務(wù)，同樣被世行認(rèn)定為欺詐行為的實(shí)施者。

本案中，該公司最終與世行達(dá)成了和解協(xié)議。世行允許CC公司繼續(xù)參與世行相關(guān)的項(xiàng)目。但若未能滿足世行與CC公司之間的和解協(xié)議條件，則后續(xù)可能會(huì)被禁止參與項(xiàng)目；而如果CC公司與子公司均實(shí)施了有效的企業(yè)合規(guī)方案，則可能會(huì)縮短18個(gè)月的制裁期限。

從本案的違規(guī)事實(shí)來(lái)看，企業(yè)在參與世行資助項(xiàng)目時(shí)，不能自以為投標(biāo)文件上的某些“借用”、“冠名”和一些適當(dāng)夸大的措辭是合理的；尤其在涉及到資質(zhì)證明文件時(shí)，更應(yīng)引起高度關(guān)注。另一方面，企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正錯(cuò)誤、主動(dòng)配合世行進(jìn)行內(nèi)部調(diào)查、爭(zhēng)取達(dá)成和解、及時(shí)建立合規(guī)制度、避免重蹈覆轍，這些都會(huì)有利于制裁的減輕。

“遇事不怕事”：未雨綢繆，積極應(yīng)對(duì)不合規(guī)行為，建立合規(guī)體系

在面臨世界銀行制裁的過程中，企業(yè)的應(yīng)對(duì)方式乃至應(yīng)對(duì)態(tài)度都會(huì)影響到最終的制裁結(jié)果。合適的應(yīng)對(duì)方式能夠有效減少制裁期限，相反，消極、倉(cāng)促的應(yīng)對(duì)則可能進(jìn)一步加重制裁，即所謂的加重情節(jié)（aggravating factors）與減輕情節(jié)（mitigation factors）。事實(shí)上，企業(yè)的積極配合程度就是可以影響到制裁結(jié)果的減輕情節(jié)之一。而如若企業(yè)不配合，乃至以各種手段干擾調(diào)查，則可能成立加重情節(jié)，面臨可至三年制裁期的加重制裁；更有甚者，甚至可能成立阻礙行為（obstruction），而被單獨(dú)另案調(diào)查。關(guān)于具體的世行制裁調(diào)查過程中有哪些值得相關(guān)企業(yè)注意的加重情節(jié)或減輕情節(jié)，我們將在之后的系列文章中加以詳細(xì)探討。

總的來(lái)說，由于世行采取兩級(jí)制裁程序，潛在的可制裁不當(dāng)行為首先將被廉政局（INT）調(diào)查。在這個(gè)階段，所有被調(diào)查的實(shí)體都會(huì)被給予和解選項(xiàng)，出于策略考慮，和解在一定程度上節(jié)省了企業(yè)應(yīng)對(duì)調(diào)查的時(shí)間與資源，給予了企業(yè)自主選擇的空間，往往可以有效減輕制裁。鑒于INT在和解階段，對(duì)于相關(guān)事實(shí)的認(rèn)定有較大的自主裁量權(quán)，企業(yè)如若想尋求和解，需要及時(shí)咨詢相關(guān)法律專業(yè)人士，有策略地收集有利證據(jù)，以合適善意的方式，進(jìn)行有禮有節(jié)的協(xié)商。

如果企業(yè)沒有成功與INT達(dá)成和解協(xié)議，那么案件將被送達(dá)至第一級(jí)制裁程序，由暫停資格審查辦公室（Office of Suspension and Debarment，OSD）執(zhí)行初步制裁（一旦進(jìn)入制裁階段，大概率后果較為嚴(yán)重）。同時(shí)為了保證制裁結(jié)果的公正與獨(dú)立，世行也為被制裁企業(yè)提供了上訴機(jī)會(huì)，如果不滿OSD的制裁決定，則企業(yè)可以向制裁委員會(huì)（Sanction Board）上訴，即世行第二級(jí)制裁程序。制裁委員會(huì)將遵從“de novo”（重新審理）原則，對(duì)每一個(gè)上訴案件進(jìn)行全面的、公平的審理。一般來(lái)說，制裁委員會(huì)的決定為終審，不得上訴。[7]基于此，企業(yè)在不同時(shí)點(diǎn)下將會(huì)面臨不同的制裁場(chǎng)景，應(yīng)對(duì)側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)不盡相同。

根據(jù)《世界銀行制裁體系2020財(cái)年年度報(bào)告》，在2020財(cái)年，誠(chéng)信合規(guī)辦公室（Integrity Compliance Office，ICO）向 43 家新制裁方告知了解除制裁的條件，與107 家被制裁方接觸并提供幫助。因?yàn)橹挥挟?dāng)被制裁主體（企業(yè)或者個(gè)人）滿足了ICO的合規(guī)要求時(shí)，才能解除制裁；否則即使制裁期滿，被制裁主體也可能無(wú)法從制裁名單上移除。這就是所謂“附條件解除除名”（Debarment with conditional release），也是世行最常見的制裁方式之一。2020財(cái)年年度，通過ICO審核并且達(dá)到條件解除除名制裁的企業(yè)共有 18 家。

當(dāng)然，企業(yè)如果想真正防患于未然，又能從容應(yīng)對(duì)可能的調(diào)查、制裁，必須做到“打鐵自身硬”。所以，最為有利的做法是主動(dòng)出擊，盡快做好符合世行要求的合規(guī)制度建設(shè)，防范于未然，而不是等出了事情再去被動(dòng)應(yīng)對(duì)，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)世行解除制裁的核心標(biāo)準(zhǔn)（即公司是否建立并實(shí)施了符合世行《誠(chéng)信合規(guī)指南》所要求的合規(guī)制度），在日常經(jīng)營(yíng)中就積極評(píng)估公司相關(guān)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，建立全面的多層次合規(guī)制度和體系，在包括員工行為手冊(cè)、合作方盡調(diào)、投標(biāo)等各個(gè)業(yè)務(wù)核心領(lǐng)域建立完善的企業(yè)合規(guī)，時(shí)刻強(qiáng)調(diào)合規(guī)的重要性。建立完善合規(guī)體系需要時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)的積累，并非能夠一蹴而就，但盡快啟動(dòng)、未雨綢繆頗為關(guān)鍵。而在接受世行調(diào)查之后，即便最終建立起合適的合規(guī)體系，也并不意味著企業(yè)能夠當(dāng)然獲得從輕制裁：例如，如果存在進(jìn)行合規(guī)彌補(bǔ)措施的時(shí)間較晚，或存在被調(diào)查行為造成的損害過強(qiáng)等情形，獲得從寬處理的可能性同樣也是有限的。

而公司即便有了其他相應(yīng)的合規(guī)制度（例如反腐敗、反賄賂方面的合規(guī)制度），絕不等于就可以在世行的調(diào)查和制裁程序中拿到“免死金牌”——恰恰相反，世行的不合規(guī)行為的定義頗為廣泛。舉例而言，可能構(gòu)成欺詐的行為有：在投標(biāo)中或在項(xiàng)目過程中提交任何虛假或誤導(dǎo)性文件（例如，不準(zhǔn)確的時(shí)間表、歪曲與個(gè)人資格有關(guān)的簡(jiǎn)歷或在投標(biāo)中包含個(gè)人姓名，而個(gè)人可能不可以參與項(xiàng)目），或者公司未能披露重要信息（制裁程序經(jīng)常涉及這種性質(zhì)的指控）等等。

因此，在建立符合世行要求的合規(guī)體系的同時(shí)，企業(yè)需要經(jīng)常對(duì)員工開展各類關(guān)于合規(guī)的培訓(xùn)，否則業(yè)務(wù)相關(guān)人員可能無(wú)法完全認(rèn)識(shí)到世行制裁小組在認(rèn)定不合規(guī)行為時(shí)所適用的廣泛定義。

全面合規(guī)體系的建立只是中國(guó)企業(yè)走向國(guó)際“未雨綢繆”和“亡羊補(bǔ)牢”的第一步，而將合規(guī)管理融入日常業(yè)務(wù)流程，打造并實(shí)施具有可行性的合規(guī)制度，并且注意資料和合規(guī)痕跡的保管和留存，才能真正做到“防患于未然”，在遭遇調(diào)查時(shí)有理可證，有據(jù)可依，利于免除公司責(zé)任。

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     龔樂凡