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國(guó)際PPP項(xiàng)目中聯(lián)合開(kāi)發(fā)投資人之間的合作與博弈

——PPP項(xiàng)目中的《股東協(xié)議》關(guān)鍵要點(diǎn)思考（一）

中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)“走出去”參與國(guó)際項(xiàng)目的類型和方式在不斷地發(fā)生變化。越來(lái)越多的中國(guó)企業(yè)開(kāi)始參與到東道國(guó)大型PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中。這些項(xiàng)目往往采用國(guó)際招標(biāo)的采購(gòu)方式，選擇在技術(shù)、財(cái)務(wù)等方面最具競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際投資方。

與早期傾向于完全由中國(guó)主導(dǎo)與東道國(guó)政府一對(duì)一談判項(xiàng)目或者與東道國(guó)本地有影響力的公司合作不同，在參與這些投標(biāo)類大型國(guó)際PPP項(xiàng)目時(shí)，中國(guó)企業(yè)往往會(huì)與一名或數(shù)名有實(shí)力的國(guó)際合作伙伴組成聯(lián)合體共同參與投標(biāo)。這些合作伙伴可能是在項(xiàng)目東道國(guó)擁有豐富經(jīng)驗(yàn)和資源的當(dāng)?shù)毓?，也可能是擁有相關(guān)市場(chǎng)、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)、管理、財(cái)務(wù)、融資等方面資質(zhì)和優(yōu)秀能力的國(guó)際企業(yè)。各聯(lián)合體成員可以取長(zhǎng)補(bǔ)短、發(fā)揮各自領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，以增加聯(lián)合體中標(biāo)的可能性，并分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，從而增加項(xiàng)目成功的機(jī)率。

無(wú)論是在投標(biāo)階段，還是中標(biāo)后的項(xiàng)目實(shí)施階段，各合作伙伴之間既存在共同投資人的合作關(guān)系，又因?yàn)樵诠?yīng)鏈上的不同利益訴求，同時(shí)存在互相博弈的關(guān)系。這些關(guān)系在法律形式上通過(guò)《股東協(xié)議》集中體現(xiàn)。

本文嘗試對(duì)聯(lián)合體投標(biāo)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目所涉及的《股東協(xié)議》中的關(guān)鍵要點(diǎn)進(jìn)行梳理和分析，希望能夠?qū)窈笾袊?guó)企業(yè)加入進(jìn)而主導(dǎo)國(guó)際聯(lián)合體，參與國(guó)際招標(biāo)類PPP項(xiàng)目帶來(lái)一定的啟示和幫助。

國(guó)際招標(biāo)類PPP項(xiàng)目中《股東協(xié)議》的功能和類型

在招標(biāo)項(xiàng)目中，根據(jù)各方對(duì)項(xiàng)目時(shí)間表的把握、項(xiàng)目公司設(shè)立時(shí)間的不同等因素，可能存在多種形式的《股東協(xié)議》或類《股東協(xié)議》。根據(jù)簽訂協(xié)議時(shí)項(xiàng)目所處階段的不同，這些《股東協(xié)議》或類《股東協(xié)議》也會(huì)需要具備不同的功能。

一、投標(biāo)階段簽訂的《聯(lián)合體協(xié)議》或《聯(lián)合開(kāi)發(fā)協(xié)議》

在多數(shù)國(guó)家的招標(biāo)類PPP項(xiàng)目中，政府招標(biāo)方僅要求中標(biāo)的投標(biāo)人在中標(biāo)后設(shè)立項(xiàng)目公司，以進(jìn)行PPP項(xiàng)目的實(shí)施。而在投標(biāo)階段，各投標(biāo)人可以采用契約式聯(lián)合體的方式共同完成投標(biāo)工作。

在能否中標(biāo)不確定的情況下，投標(biāo)人往往不會(huì)（也沒(méi)有必要）在緊張的投標(biāo)期內(nèi)，就中標(biāo)之后項(xiàng)目公司的《股東協(xié)議》開(kāi)展全面的談判和定稿工作。在投標(biāo)期，各聯(lián)合體成員最為需要的是對(duì)投標(biāo)階段各方的權(quán)利義務(wù)、責(zé)任分配等問(wèn)題作出約定安排。此時(shí)，聯(lián)合體成員可能會(huì)選擇在投標(biāo)階段簽訂《聯(lián)合體協(xié)議》或者《聯(lián)合開(kāi)發(fā)協(xié)議》，約定各方在投標(biāo)階段的關(guān)系。在中標(biāo)之后，聯(lián)合體成員將進(jìn)一步談判簽署《股東協(xié)議》，并相應(yīng)完成項(xiàng)目公司的設(shè)立工作。屆時(shí)，《聯(lián)合體協(xié)議》也將被項(xiàng)目公司的《股東協(xié)議》所取代。

投標(biāo)階段《聯(lián)合體協(xié)議》約定的內(nèi)容通常包括：各方聯(lián)合投標(biāo)的意向、排他合作義務(wù)、退出機(jī)制；各方在投標(biāo)階段各自需要負(fù)責(zé)開(kāi)展和完成的工作；聯(lián)合體在投標(biāo)階段的決策機(jī)制；投標(biāo)階段各方的內(nèi)部責(zé)任分擔(dān)方式；各方投標(biāo)階段產(chǎn)生費(fèi)用的承擔(dān)方式等。除了約定各方在投標(biāo)階段的關(guān)系之外，《聯(lián)合體協(xié)議》往往還會(huì)有另一個(gè)作用，那便是為將來(lái)項(xiàng)目公司《股東協(xié)議》的起草談判打下基礎(chǔ)。在招標(biāo)項(xiàng)目中，政府招標(biāo)方對(duì)包括項(xiàng)目公司設(shè)立在內(nèi)的一系列工作，通常都會(huì)制定非常嚴(yán)格的時(shí)間表。如果聯(lián)合體中標(biāo)后，未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成相應(yīng)工作，則可能面臨被廢標(biāo)、投標(biāo)保函被沒(méi)收等嚴(yán)重后果。因此，為了避免在中標(biāo)后聯(lián)合體各方在項(xiàng)目公司相關(guān)問(wèn)題方面出現(xiàn)原則上的重大分歧，從而影響項(xiàng)目公司設(shè)立及后續(xù)項(xiàng)目推進(jìn)工作的開(kāi)展，聯(lián)合體成員往往會(huì)在項(xiàng)目投標(biāo)階段就項(xiàng)目公司相關(guān)的原則性問(wèn)題（比如項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、董事會(huì)席位的安排等）先行展開(kāi)討論，并通過(guò)《股東協(xié)議》關(guān)鍵條款鎖定達(dá)成一致的原則，作為投標(biāo)階段《聯(lián)合體協(xié)議》的附件一同簽署。這樣一來(lái)，一旦聯(lián)合體中標(biāo)，各方便可以已達(dá)成一致的《股東協(xié)議》關(guān)鍵條款為基礎(chǔ)，進(jìn)一步細(xì)化成為最終完整版的項(xiàng)目公司《股東協(xié)議》，高效推進(jìn)標(biāo)后各項(xiàng)工作的展開(kāi)。

二、中標(biāo)后簽訂的《股東協(xié)議》

如果聯(lián)合體成功中標(biāo)，那么聯(lián)合體各方會(huì)在投標(biāo)階段《聯(lián)合體協(xié)議》及《股東協(xié)議》關(guān)鍵條款的基礎(chǔ)上，協(xié)商并簽訂項(xiàng)目公司的《股東協(xié)議》，并在招標(biāo)方要求的時(shí)間內(nèi)成立項(xiàng)目公司。

項(xiàng)目公司《股東協(xié)議》將約定各股東在項(xiàng)目整個(gè)生命周期內(nèi)的長(zhǎng)期股權(quán)層面的合作關(guān)系，這要求聯(lián)合體各方對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行各個(gè)階段可能發(fā)生的情況擁有一定的預(yù)判性，并對(duì)項(xiàng)目將來(lái)的各方面情況進(jìn)行整體考量。

三、投標(biāo)階段簽訂的《聯(lián)合體協(xié)議》+《股東協(xié)議》

如果政府招標(biāo)方要求必須在項(xiàng)目投標(biāo)階段設(shè)立項(xiàng)目公司（例如以色列的PPP招標(biāo)項(xiàng)目），或要求投標(biāo)人在項(xiàng)目投標(biāo)階段便確定項(xiàng)目公司《股東協(xié)議》的文本，那么聯(lián)合體成員需要在投標(biāo)階段就談判簽署完整版的項(xiàng)目公司《股東協(xié)議》。在有些項(xiàng)目中，雖然招標(biāo)方?jīng)]有類似要求，但出于增加中標(biāo)后確定性等方面的考慮，投標(biāo)聯(lián)合體也有可能選擇在投標(biāo)階段便全面談妥項(xiàng)目公司《股東協(xié)議》。

在這種情況下，這份投標(biāo)階段便達(dá)成的所謂《股東協(xié)議》實(shí)際上身兼兩職：既作為投標(biāo)階段的《聯(lián)合體協(xié)議》，又約定在項(xiàng)目實(shí)施階段聯(lián)合體成員作為“項(xiàng)目公司股東”的權(quán)利義務(wù)，以及項(xiàng)目公司的設(shè)立、出資、治理等事項(xiàng)。

在有限的投標(biāo)期間內(nèi)，除了響應(yīng)招標(biāo)方的要求，積極準(zhǔn)備投標(biāo)文件，分析包括PPP合同在內(nèi)的招標(biāo)文件的風(fēng)險(xiǎn)之外，聯(lián)合體內(nèi)部還需要同時(shí)協(xié)商談判準(zhǔn)備覆蓋項(xiàng)目投標(biāo)期和中標(biāo)后兩個(gè)階段的《股東協(xié)議》，這顯然對(duì)投標(biāo)聯(lián)合體各方都是極大挑戰(zhàn)。據(jù)觀察，一些成熟的國(guó)際項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商，往往有經(jīng)過(guò)多個(gè)項(xiàng)目歷練的《聯(lián)合體協(xié)議》或者《股東協(xié)議》關(guān)鍵條款清單，覆蓋類似項(xiàng)目特定的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)分配合同機(jī)制，這種非常高效的做法值得學(xué)習(xí)。

四、身為EPC承包商+小股東，堅(jiān)持《股東協(xié)議》的必要性

中國(guó)公司在國(guó)際招標(biāo)的PPP項(xiàng)目中多為小股東與工程承包商。在有些時(shí)間表特別緊張，又涉及多個(gè)聯(lián)合體成員的PPP招標(biāo)項(xiàng)目中，商定一個(gè)能夠令各方都滿意的《股東協(xié)議》并非易事。如果就《股東協(xié)議》的安排遲遲未能達(dá)成一致，可能會(huì)影響項(xiàng)目公司設(shè)立及項(xiàng)目后續(xù)實(shí)施的一系列工作進(jìn)度。在這種情況下，項(xiàng)目牽頭方（多數(shù)情況下為項(xiàng)目公司大股東）可能會(huì)提出追趕項(xiàng)目時(shí)間表的要求，各方通過(guò)項(xiàng)目公司章程來(lái)體現(xiàn)項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)和其他安排，而不再另行簽署項(xiàng)目公司的《股東協(xié)議》。

這種做法對(duì)項(xiàng)目公司的小股東存在風(fēng)險(xiǎn)。一方面，公司章程作為公司的“憲法性”文件，涵蓋的內(nèi)容比較有限，無(wú)法像《股東協(xié)議》那樣對(duì)各股東之間的關(guān)系和項(xiàng)目公司的各方面機(jī)制進(jìn)行切合商業(yè)實(shí)際的、具體全面的約定。如果公司章程中未能涵蓋相關(guān)機(jī)制，如無(wú)《股東協(xié)議》的明確約定，則只能適用東道國(guó)公司法中的默認(rèn)規(guī)則。而在大多數(shù)國(guó)家，公司法對(duì)于小股東的法定保護(hù)機(jī)制比較有限，也不會(huì)針對(duì)PPP項(xiàng)目中小股東的特點(diǎn)進(jìn)行專門規(guī)定。因此，沒(méi)有《股東協(xié)議》的保護(hù)，小股東在項(xiàng)目公司中話語(yǔ)權(quán)將極為受限。小股東雖然作為投資人履行了出資義務(wù)，但其對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)管理既控制不了油門，也控制不了剎車。另一方面，項(xiàng)目公司章程在絕大多數(shù)國(guó)家是可公開(kāi)查詢的文件。就一些涉及項(xiàng)目公司股東之間的特別商業(yè)安排，也會(huì)被公開(kāi)披露，無(wú)法保密。

在涉及多方股東的國(guó)際PPP項(xiàng)目中，各個(gè)股東之間可能需要維持長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的合作。在如此長(zhǎng)的項(xiàng)目期限內(nèi)，一份清晰合理的《股東協(xié)議》將對(duì)各股東，尤其是對(duì)小股東而言非常必要，能夠?yàn)榻窈蟾鞣皆陧?xiàng)目中的良性合作奠定良好的合同基礎(chǔ)。

在一些時(shí)間表非?？量痰?/span>PPP招標(biāo)項(xiàng)目中，可能存在各方為了按時(shí)完成項(xiàng)目公司設(shè)立，而無(wú)法在項(xiàng)目公司設(shè)立前就項(xiàng)目公司《股東協(xié)議》達(dá)成一致的情況。特別是在聯(lián)合體成員數(shù)量較多，且各個(gè)成員又在項(xiàng)目中都扮演多個(gè)角色、擁有不同商業(yè)訴求的情況下，要談判定稿一份各方均滿意的《股東協(xié)議》往往耗時(shí)耗力。遇到這類情況時(shí)，各股東也可以在當(dāng)?shù)毓痉蚣軆?nèi)探索一定的變通方式。比如，各股東可以考慮暫時(shí)延后《股東協(xié)議》的談判定稿工作，先簽署項(xiàng)目公司章程以啟動(dòng)項(xiàng)目公司的設(shè)立工作。但在公司章程中需要納入必要核心機(jī)制，以確保各股東在《股東協(xié)議》簽署前，對(duì)于項(xiàng)目公司都處于可控的狀態(tài)。待《股東協(xié)議》的談判定稿工作完成后，各方再按照談妥的《股東協(xié)議》，對(duì)公司章程進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和修改。

國(guó)際招標(biāo)PPP項(xiàng)目《股東協(xié)議》特點(diǎn)

國(guó)際招標(biāo)PPP項(xiàng)目中的《股東協(xié)議》除了一般PPP項(xiàng)目中通常需要考慮的地方之外，還需要將《股東協(xié)議》放在整個(gè)招投標(biāo)程序和招標(biāo)文件要求的大框架下進(jìn)行考量。以下總結(jié)了招標(biāo)PPP項(xiàng)目中各股東通常需要關(guān)注和注意的一些關(guān)鍵特點(diǎn)。

一、突破股東常規(guī)角色

在一般的項(xiàng)目中，《股東協(xié)議》主要是為規(guī)定股東之間就公司的設(shè)立、出資、股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等公司相關(guān)內(nèi)容簽署的協(xié)議。但在招標(biāo)PPP項(xiàng)目中，《股東協(xié)議》可能有著更寬泛的含義，即除包含項(xiàng)目公司常規(guī)機(jī)制之外，往往還需要包括各股東作為項(xiàng)目投標(biāo)人或開(kāi)發(fā)人角色的安排。

例如，泰國(guó)某PPP項(xiàng)目的招標(biāo)文件中要求，中標(biāo)人（即項(xiàng)目公司各股東組成的投標(biāo)聯(lián)合體）在設(shè)立項(xiàng)目公司之后，還必須就項(xiàng)目公司在PPP合同項(xiàng)下的義務(wù)向政府提供母公司保證。在這種情況下，如果政府基于母公司保證追索了項(xiàng)目公司某一方股東，那么在其對(duì)政府方承擔(dān)了責(zé)任之后，就可能產(chǎn)生項(xiàng)目公司各股東之間的內(nèi)部責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題。該問(wèn)題往往會(huì)通過(guò)責(zé)任賠償條款來(lái)約定。這一問(wèn)題雖然與項(xiàng)目公司的設(shè)立和治理機(jī)制沒(méi)有關(guān)系，但通常也會(huì)放在項(xiàng)目公司的《股東協(xié)議》中一并約定。

二、招標(biāo)文件要求的反映

與議標(biāo)項(xiàng)目具有的靈活性不同，招標(biāo)PPP項(xiàng)目的招標(biāo)文件對(duì)項(xiàng)目公司及其股東可能有著諸多要求和限制。招標(biāo)文件中常見(jiàn)的要求包括項(xiàng)目公司當(dāng)?shù)爻止傻南拗?、滿足資質(zhì)要求的股東對(duì)項(xiàng)目公司的最低持股和控制權(quán)要求、各股東必須提交投標(biāo)保函等等。在《股東協(xié)議》的相應(yīng)機(jī)制中，不僅要反映各股東的商業(yè)安排，同時(shí)要確保相關(guān)商業(yè)安排能夠滿足招標(biāo)文件的要求。

例如，外國(guó)投標(biāo)人通常會(huì)希望在中標(biāo)后設(shè)立100%控制的中間層控股公司來(lái)持有項(xiàng)目公司的股份，以獲得項(xiàng)目最佳的稅收優(yōu)惠。這種做法在國(guó)際PPP項(xiàng)目中非常普遍。但在某些國(guó)際項(xiàng)目的招標(biāo)文件中，可能并沒(méi)有特別說(shuō)明允許或者禁止此種做法。此時(shí)，投標(biāo)人需要充分利用投標(biāo)階段與政府招標(biāo)方的澄清機(jī)會(huì)，將類似今后可能需要在《股東協(xié)議》中達(dá)成的安排，盡可能早地與政府招標(biāo)方進(jìn)行明確。如果《股東協(xié)議》在投標(biāo)期就需要落實(shí)，但又未能在該階段澄清政府招標(biāo)方的態(tài)度，則需要設(shè)置靈活的條款，以應(yīng)對(duì)政府招標(biāo)方的不同反應(yīng)。

三、與上游PPP合同的關(guān)聯(lián)

政府招標(biāo)方通常都會(huì)在招標(biāo)文件中公布項(xiàng)目PPP合同，而PPP合同的條款將對(duì)《股東協(xié)議》安排帶來(lái)影響和限制。比如，很多PPP合同中會(huì)存在鎖定期或股權(quán)/控制權(quán)變更限制條款，即項(xiàng)目公司在一定期限內(nèi)，在未經(jīng)政府方允許的情況下，不能改變其股權(quán)結(jié)構(gòu)或控制權(quán)結(jié)構(gòu)。此類PPP合同機(jī)制會(huì)連鎖影響到《股東協(xié)議》的各方面安排。相應(yīng)的，在設(shè)計(jì)《股東協(xié)議》條款時(shí)，除股權(quán)轉(zhuǎn)讓條款需響應(yīng)PPP合同相關(guān)要求外，對(duì)于例如股東違約的處理方式，以及其它任何可能需要調(diào)整項(xiàng)目公司股權(quán)或控制權(quán)的機(jī)制都需要根據(jù)PPP合同的規(guī)定進(jìn)行特別的設(shè)計(jì)。對(duì)于一般公司中常見(jiàn)的，諸如股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)隨售權(quán)、股東違約時(shí)的強(qiáng)制收購(gòu)機(jī)制、僵局解決時(shí)的退出機(jī)制等會(huì)改變項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的安排，都將可能需要根據(jù)PPP合同的具體限制，進(jìn)行特別的設(shè)計(jì)和調(diào)整。

另一方面，對(duì)于《股東協(xié)議》中與PPP合同相關(guān)聯(lián)的內(nèi)容，不僅是股東之間的博弈，還涉及投標(biāo)人與政府方就PPP合同的談判與博弈。在每個(gè)項(xiàng)目中，投標(biāo)人與政府方就PPP合同的談判空間都有所不同。如果招標(biāo)文件和投標(biāo)程序允許，股東可以與政府方就PPP合同進(jìn)行澄清和談判，將過(guò)于苛刻的限制和要求盡可能地從PPP合同中去除，以給將來(lái)《股東協(xié)議》的安排留下更大的空間。

四、股東的出資義務(wù)

各股東在《股東協(xié)議》中最主要的義務(wù)之一便是對(duì)項(xiàng)目公司的出資義務(wù)。“股權(quán)出資”在不同國(guó)家法律下，可采用不同的形式。比如在有些國(guó)家，除了以股本金形式進(jìn)行出資外，股東貸款（即股東向項(xiàng)目公司提供的貸款）也可以視為股東出資的形式之一。PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司是一家特殊目的公司，其所有資金都將用于該項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。股東對(duì)于項(xiàng)目公司的出資義務(wù)也將需要匹配該項(xiàng)目的PPP合同及融資協(xié)議的要求。

一般情況下，投標(biāo)人會(huì)在投標(biāo)階段根據(jù)PPP合同和融資方的要求，就項(xiàng)目公司生命周期中資金的使用和來(lái)源制定財(cái)務(wù)模型，項(xiàng)目公司未來(lái)股權(quán)及債權(quán)部分的融資將根據(jù)該事先約定的“財(cái)

務(wù)模型”來(lái)進(jìn)行。在《股東協(xié)議》中，投標(biāo)人需要確保項(xiàng)目公司各股東有義務(wù)對(duì)于財(cái)務(wù)模型內(nèi)的股權(quán)出資部分進(jìn)行出資，以保障項(xiàng)目公司擁有足夠的資金實(shí)施項(xiàng)目且不會(huì)違反PPP合同或融資協(xié)議中的規(guī)定。但同時(shí)，對(duì)于財(cái)務(wù)模型以外的出資，各個(gè)股東，特別是小股東，需要考慮就其出資義務(wù)設(shè)置一個(gè)上限，以避免在項(xiàng)目出現(xiàn)不利情況時(shí)，承擔(dān)無(wú)上限對(duì)項(xiàng)目公司追加投資的義務(wù)。